環(huán)境保護(hù)稅法漸行漸近

（原標(biāo)題： 環(huán)境保護(hù)稅法漸行漸近）

　　【導(dǎo)讀】財政部會同國家稅務(wù)總局和環(huán)境保護(hù)部，完成了環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的起草，并報送至國務(wù)院法制辦。

　　財新記者從財政部獲悉，目前環(huán)境保護(hù)稅法正處于征求意見階段。財政部會同國家稅務(wù)總局和環(huán)境保護(hù)部，完成了環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)的起草，并報送至國務(wù)院法制辦。目前國務(wù)院法制辦正組織向相關(guān)部門、行業(yè)企業(yè)、各地區(qū)征求意見。

　　自2007年國務(wù)院在《節(jié)能減排綜合性工作方案》中提出“研究開征環(huán)境稅”后，政府財稅和環(huán)保部門、學(xué)術(shù)界、社會公眾關(guān)于環(huán)境稅的討論從未間斷。

　　2011年國務(wù)院頒布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》中進(jìn)一步明確，積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅，逐步擴(kuò)大征收范圍。

　　2012年6月，環(huán)保部副部長吳曉青在國新辦新聞發(fā)布會上表示，財政部和環(huán)保部、國家稅務(wù)總局正在有關(guān)政策文件基礎(chǔ)上，著手研究起草環(huán)境保護(hù)稅法的草案。2013年初，財政部條法司在回顧2012年財政法律制度建設(shè)情況時表示，環(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)正在履行會簽程序。

　　至今，環(huán)境稅立法已漸行漸近。

　　正稅清費(fèi)

　　中國在環(huán)境保護(hù)的實踐中，形成以收費(fèi)為主、稅收輔助、補(bǔ)貼配合的稅費(fèi)政策。其中，環(huán)保收費(fèi)主要是排污費(fèi)，現(xiàn)行稅制里的資源稅、消費(fèi)稅、車船稅等則初步體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的政策導(dǎo)向。排污費(fèi)屬于行政性收費(fèi)，根據(jù)“誰污染誰付費(fèi)”的原則，污水、廢氣按照排污者排放污染物的種類、數(shù)量以污染當(dāng)量計征。排污者產(chǎn)生的環(huán)境噪聲，按照超標(biāo)的分貝數(shù)征收噪聲超標(biāo)排污費(fèi)。固體廢物及危險廢物，按相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)征收排污費(fèi)。

　　2000年，全國排污費(fèi)征收總額57.96億元。到2011年，全國(除西藏外)近44萬戶排污單位繳納排污費(fèi)202億元。不少地區(qū)根據(jù)自身情況對2003年國家出臺的排污征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次上調(diào)，但是排污費(fèi)的總體規(guī)模仍有限。

　　由于排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)偏低，繳納排污費(fèi)相當(dāng)于獲得污染權(quán)，不少企業(yè)寧愿選擇交排污費(fèi)也不愿加強(qiáng)污染治理。此外，征收排污費(fèi)缺乏強(qiáng)制性，征管難度大。按財政部、國稅總局確定的原則，研究開征環(huán)境稅，很重要的一點就是要“正稅清費(fèi)”。

　　一位參與征求意見的行業(yè)專家告訴財新記者，環(huán)境保護(hù)稅法主要思路是稅費(fèi)并軌，將現(xiàn)有排污收費(fèi)征收對象都納入征稅范圍。環(huán)境稅稅目中每個品種都有不同的污染當(dāng)量值和征收單價，國家確定單價，不能討價還價。地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)排污量的核定，失去征收權(quán)后，環(huán)保部門在核定環(huán)節(jié)仍有操作空間。

　　當(dāng)前，在排污費(fèi)征收過程中，對廢氣、污水中的污染物種類數(shù)，以污染當(dāng)量數(shù)從多到少的順序，取前三項污染因子計征。財新記者獲悉，在環(huán)境稅中將改為取前五項計征。

　　該專家認(rèn)為，這一稿中還有些不適當(dāng)?shù)牡胤健１热纾F(xiàn)在國家鼓勵煤矸石再利用進(jìn)行發(fā)電，煤矸石和發(fā)電后剩下的灰渣都是固體廢棄物，但每噸灰渣收的稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于矸石的稅。“不發(fā)電的話，煤矸石可能只用交十幾塊錢的稅，發(fā)電后的灰渣反而要交幾十塊錢的稅，這樣就不大合算了。政策之間還沒理順”。

　　財政部財科所副所長蘇明曾撰文表示，如果污染物排放稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率，建議對達(dá)標(biāo)排放的污染物實行基本稅率，對超標(biāo)排放的污染物實行特殊稅率。稅率水平應(yīng)體現(xiàn)污染物達(dá)標(biāo)排放和超標(biāo)排放之間的差別，對超標(biāo)排放設(shè)置更高的稅率水平。稅率水平應(yīng)達(dá)到或超過企業(yè)污染治理成本的水平。

　　碳稅低稅率起步

　　此次環(huán)境保護(hù)稅法中，二氧化碳排放納入了征稅范圍。

　　上述專家表示，這一稿中表示，按照二氧化碳排放當(dāng)量，每個當(dāng)量征收10元-100元，政府根據(jù)需求定期發(fā)布，逐步增長。還要實行碳市場，企業(yè)核定二氧化碳排放量規(guī)模，如果采取治理措施，減少排放，相應(yīng)的指標(biāo)允許轉(zhuǎn)讓。

　　他表示，目前環(huán)境保護(hù)稅法還只是個構(gòu)架，具體細(xì)則出臺還有很長的路要走。“碳市場是個龐大的系統(tǒng)工程，包括核算方法、核算級別、交易規(guī)則，現(xiàn)在談具體政策出臺還為時過早”。預(yù)計今年可能不會進(jìn)入人大立法程序，因為牽涉面太廣，立法過程肯定比較曲折。

　　國稅總局稅收科學(xué)研究所課題組研究報告提出，應(yīng)注意碳稅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力的影響，實施碳稅減排政策不能影響本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家競爭力。至于碳稅稅率，一方面要考慮控制和減少二氧化碳排放量的目標(biāo)任務(wù)，另一方面必須關(guān)注納稅主體的稅負(fù)承受能力。

　　報告建議，短期內(nèi)應(yīng)選擇低稅率、對經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響較小的碳稅，然后逐步提高，并實施預(yù)告制度，增強(qiáng)納稅人的環(huán)保意識和減排壓力，引導(dǎo)企業(yè)積極改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提高能源效率，使納稅人具有長期顯著的減排動力。

　　同時，還要建立碳稅動態(tài)調(diào)整機(jī)制，更好發(fā)揮碳稅在二氧化碳減排和節(jié)能上的重要作用。

　　“環(huán)保認(rèn)定稅務(wù)征管”

　　開征環(huán)境稅遲遲難見進(jìn)展，其中一個重要原因來自環(huán)保和財稅部門的權(quán)利之爭。一直以來，征收排污費(fèi)是地方環(huán)保部門一項重要的執(zhí)法權(quán)，也是環(huán)保系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)利益的一項來源。因地方環(huán)保部門執(zhí)法存在彈性，放棄排污費(fèi)征收權(quán)，無異于斬斷地方環(huán)保部門的一條財路。

　　財政部稅政司司長賈諶曾表示，要積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，將現(xiàn)行排污收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅，并將二氧化碳排放納入征收范圍，征收由環(huán)保部門轉(zhuǎn)交地方稅務(wù)機(jī)關(guān)。

　　但環(huán)保部門在排污費(fèi)方面有長期征管經(jīng)驗，在污染排放檢測和標(biāo)準(zhǔn)核定方面具備技術(shù)優(yōu)勢，稅務(wù)部門難以彌補(bǔ)這些短板，無法獨立征收環(huán)境稅。一位財稅專家對財新記者表示，目前環(huán)保部所屬的收費(fèi)隊伍是事業(yè)單位，近年來存在經(jīng)費(fèi)不足的問題。財政部希望盡快推進(jìn)改革，同意隊伍穩(wěn)定并保障其經(jīng)費(fèi)。

　　財新記者了解到，環(huán)境稅將采取“環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征管”的模式。今年5月，國稅總局財產(chǎn)和行為稅司組織召開了“環(huán)境稅征管模式和能力建設(shè)研究”最終成果評審會，這一項目的研究報告提出，在中國國情下應(yīng)采用“環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征管”的模式。

　　湖北省早在2007年已將此模式推廣至排污費(fèi)征收，由“環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定和征收”改為“環(huán)保部門負(fù)責(zé)核定、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收”，由“環(huán)保開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)保開票、稅務(wù)代收、銀行入庫、財政統(tǒng)管”。

　　湖北省地稅局一位工作人員向財新記者介紹，改變征管模式后的五年，湖北省總計征收排污費(fèi)24.8億元，征繳率接近100%。但是，征收規(guī)模依然不大，主要是因為缺乏強(qiáng)制性，有些排污企業(yè)惡意拒簽環(huán)保部門的核定通知書，稅務(wù)部門也就無法下達(dá)繳費(fèi)文書。湖北省目前在改進(jìn)征管程序，加強(qiáng)地稅、環(huán)保部門合作，建設(shè)共享的信息平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)涉稅(費(fèi))信息共享。費(fèi)改稅后，環(huán)境稅是作為地方稅種、還是共享稅?財政部財科所研究員孫鋼對財新記者表示，環(huán)境稅應(yīng)該是共享稅，中央可以集中一部分收入，統(tǒng)籌治理全國性污染。

　　蘇明建議，中央與地方的分享比例可按環(huán)境稅不同稅目確定。對污染排放稅，因原有排污費(fèi)收入主要屬于地方政府，中央與地方的分成比例為3:7;對于碳稅，由于碳稅調(diào)節(jié)涉及到全國范圍，他建議中央與地方的分成比例為7:3。根據(jù)相關(guān)政策，目前排污費(fèi)的10%作為中央預(yù)算收入，作為中央環(huán)境保護(hù)專項資金管理;90%作為地方預(yù)算收入，由地方環(huán)境保護(hù)專項資金管理。

　　按規(guī)定，排污費(fèi)應(yīng)納入政府預(yù)算、專款專用。但在執(zhí)行中，作為行政事業(yè)性收費(fèi)，大量排污費(fèi)長期游離于政府監(jiān)管之外，自收自支，常被環(huán)保部門挪作他用，并未用于環(huán)境保護(hù)。費(fèi)改稅后將真正納入政府預(yù)算，全程落入人大、財政、審計監(jiān)督的視野。

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