（原標題： 分稅制致富國窮民 呼吁國地稅合并）

　　【導讀】最近，廣州會計記賬公司了解到，關于地稅與國稅拆分合并的話題再次引起關注。話題是從很熱鬧的營改增試點引起的。

　　顯然，營改增不再是一個簡單的營業稅改增值稅問題，甚至也不再是合并國地稅的問題，而是有可能引起連鎖式改革的頭啖湯，中國的稅收分配體制問題再次走到“一放就亂，一收就死”的轉折關頭，又到了“放”的時候，當然不會重復歷史上“放”的形式。方式有多樣，稅收改革的核心是解決中央和地方財稅和行政關系調整，最終形成的結果是有利于企業減輕負擔，有效地扭轉“富國窮民”的狀況。

　　國地稅合并萬事俱備

　　從去年的上海試點以來，營改增的推進是一大盤棋，牽到中央和地方稅收分成、地方新增稅種的開辟以及機構和人員的變動。以國地稅分設為特點的現行稅收征管格局、中央和地方財稅和行政關系則首當其沖地面臨調整和改革。

　　按照現有改革方案，一旦營改增，原本歸地稅系統征收的營業稅變成國稅系統征收的增值稅，第一大稅種全部成為營業稅后，地稅確實沒有存在的必要了，國稅、地稅合并的改革是水到渠成的事。要實行大部制改革，原來“慢慢來”的設想一下子被打破了。

　　顯然，有幾種思路可以考慮。有一種影響范圍較小的改革建議，是對增值稅的分享比例進行調整，中央比例下調，地方比例上調，具體比例依據測算數據來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。這種改革很可能被上層采納。

　　有一種影響范圍稍大的改法：考慮實行營改增的同時對其他稅種一并改革，據此再考慮中央與地方之間財權劃分。如消費稅、資源稅、環境稅、房產稅等都有改革的空間和增收的潛力。再控一控稅費，這是稅務部門愿意考慮的。

　　如果改革更為全面，就需要把屬于全民所有的公共資源、資產也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產權作為完整財權綜合考慮，徹底調整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權劃分也進行調整，使廣義財權、事權的劃分改革同步推進。2013年房產稅改革試點擴大的可能性很大，在這一邏輯下，中央和地方的稅收分成關系和財力事權分配關系都將面臨重構。

　　如果改革更為全面，更為徹底，就要對1994年以來的分稅制格局提出新的改革要求，先由中央全部“統”起來，再大幅度地“分”給地方，最終做到財權事權統一。這也是上層樂于看到的局面，先統后分，途徑不一樣，但最終效果可能是一致的。

　　從“強中央”到“富國窮民”

　　繞不過去的是1993年來的分稅制改革。上個世紀90年代初，中央財政已非常拮據，不得不靠大量發行貨幣來解困，因此帶來的通貨膨脹危機讓人不寒而栗。當時連某些中央機關都已經到了“不借錢工資發不出去”的境地。鑒于前所未有的“弱中央”狀態，朱镕基采納經濟學家董輔礽等人的提議，決定“分灶吃飯”——中央與每一個省份磋商分稅種類和比例，實行分稅制。為了說服各省，朱镕基在隨后的兩個多月里，奔波于全國說服，期間頗多拉鋸、妥協。結果大變，僅僅幾年時間，到朱镕基交班時，我國財政收入年均增長17.5%，中央財政收入占全國財政收入的比重為55%，比改革前的1993年提高33個百分點;2002年，除稅收返還和體制性補助外，中央性地方轉移支付高達4019億元，是1995年的8.6倍，年均增長36%。

　　然而，在分稅制接下來近20年的運行過程中，這個體制框架在發揮出一系列正面效應的同時，逐漸顯露了積累了一些問題。分稅制改革后，一方面中央把財權高度集中，在稅收上削弱地方政府所占的比重，而留給地方的幾乎都是收入來源不穩定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面中央又把更多的事權層層下放給地方政府，甚至經常以犧牲地方稅權為代價來完成中央的某些政策，“中央請客地方買單”的現象大量存在。

　　在這種情況下，地方政府日子越來越難過。他們要以45%左右的收入辦80%左右的事。怎么辦?兩種辦法：一種是把矛盾大量轉嫁到老百姓特別是占人口大多數的省份身上;一種是賣土地，2010年土地財政收入上漲到65%左右。結果是富國窮縣、窮鎮，老百姓越來越窮。

　　分稅制改革不深化帶來四大弊端

　　我們要兩方面看問題：在分稅制運行近20年中，既要總結經驗，更要直面存在和出現的各類問題。因此，深化及完善分稅制財政體制，便是國家當前面對的一個十分重要和緊迫需要解決的課題。

　　當前我國分稅制存在下列弊端：

　　首先，分稅制改革沒有做到事權與財權的科學統一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力。絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發方面，導致土地價格不斷上漲，房價也不斷上漲。

　　其次，分稅制改革增加了增值稅，并且從生產環節設計增值稅具體規則，一方面有可能加大企業負擔，一方面又出現了大量的稅收征管漏洞。

　　第三，分稅制改革重點在征稅比例劃分，而沒有考慮到公共產品投入的需要，這就導致我國在公共產品配置方面出現了嚴重的權利義務不對稱現象。由于事權與財權劃分不科學，導致中央政府在教育、醫療、住房等領域的宏觀調控始終難以發揮作用。也就是說，中央政府的錢沒有用好。

　　第四，分稅制改革是以1993年各地經濟總量為基礎確定分稅比例的，沒有充分征求各地意見，更沒有在全國人大常委會廣泛討論，在程序上存在問題。

　　建議全國人大制定稅收法典

　　經過近20年的磨合之后，重新審視我國的分稅制改革，我們認為應該進行調查，在分析比較的基礎上盡快拿出一套頂層設計。今年全國兩會肯定會大講小康，大講民生，顯然更多的是意愿的表達。最實際、最根本的做法是財權事權統一，緩解地方政府壓力，緩解基層矛盾，讓老百姓富起來。在這件事情上，政府部門是不易辦好的，全國人大應該多發揮作用，最終的結果肯定是通過制定稅收法典，改變這種臨時性的、不正常、不規范的稅收體制。

　　從世界各國稅收制度的發展進程來看，中央政府與地方政府的稅收分配應屬于憲法解決的問題。在特定的歷史階段，中央政府為了增加財政收入，調整中央政府與地方政府的征稅比例，情有可原，但是如果長期堅持這樣的稅收制度，那么就會帶來諸多弊端。

　　分稅制的改革要從根本上解決問題，這不是增值稅與營業稅的對立，也不是國稅地稅的矛盾，更不是中央財政與地方財政的博弈，而是財權事權的統一，是國富民富的統一，這才是公平正義，才是法制，才是人民的小康夢。

　　全國兩會很快就要召開了，建議全國人大常委會從今年兩會起，將分稅制改革提上議事日程，通過稅制改革的頂層計劃，再通過制定稅收法典，改變目前這種不均衡的稅收分配體制。

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